Дореволюционный период

Дореволюционный период

Местное самоуправление на Руси было всегда, и существовало оно в самых различных формах: от непосредственно народного собрания, которое в старину называлось вече, до высшей формы — земского самоуправления. В тысячелетней истории самоуправления отражается нелегкая судьба многочисленных реформ, вечный спор западников со славянофилами. И свидетельствуют о главном: процесс этот непрерывен и неисчерпаем, как и народ, который испокон века пытается наладить свою повседневную жизнь.

А теперь обратимся к Туле. 500 лет назад здесь, на берегу Упы, началось строительство кремля. Новая каменная крепость, являясь центральным звеном Засечной черты, стала надежным щитом и арсеналом южной линии обороны Российского государства от крымско-татарских набегов.

Чуть позже оформляется в нашем городе и особое сословие — казенных оружейников. По жалованной грамоте царя Федора Иоанновича в 1595 году было «велено их кузнецов устроить в Туле за острогом особой слободою, а ни каким людям опричь их кузнецов не жить, и к посаду ни в какие земские службы от них кузнецов выбирать не велено».

Говорят, тульские кузнецы обратили на себя внимание еще Ивана Грозного, и он, приказав им готовить самопалы в казну, поименовал их казенными кузнецами.

Производство оружия в Кузнецкой слободе было основано на кооперации и разделении труда оружейников по линиям ствольного, замочного, ложевого дела. И потому важнейшую роль в жизни слободы, в обеспечении нормального функционирования этого производства играла сложившаяся система самоуправления.

Тульские оружейники полностью управлялись из Москвы и были подотчетны только центральным органам власти, считались «государевой», или «белой» слободой.

Они были освобождены от всех государственных повинностей и имели целый ряд привилегий — судебный иммунитет, право варить хмельное питьё, право первоочередной покупки угля и железа. В 1641 году розыск беглецов от Сыскного приказа в Кузнецкой слободе был запрещен. За ней признавали, как у казаков на Дону, право убежища, что способствовало не только повышению её авторитета, но и притоку новых поселенцев.

Во второй половине XVII века «белые» слободы по всей России были упразднены, так как привилегии их жителей вызывали большое раздражение посадских людей.

Затем последовали реформы Петра I — стремительная перестройка всей российской жизни по западным образцам, затронувшая и местное самоуправление. Петр I своими указами от 30 января 1699 года изъял городское население из ведения воевод и предоставил горожанам право выбирать бурмистров, заседавших в бумистерской (земской) избе. В ведение бурмистров переходил суд и сбор налогов. Тем самым расширялись вольности в городском самоуправлении и ограничивались злоупотребления воевод. Это была попытка введения в России магдебургского права.

13 февраля 1720 года был учрежден Главный магистрат, возглавивший органы самоуправления по всей стране. В ведение нового учреждения входило создание магистратов на местах, проведение их выборов, надзор за осуществлением их функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от притеснений, развитие торговли и ремесел, а также рассмотрение апелляций на судебные решения магистратов.

Однако уже в 1727 году, после смерти Петра I, магистраты были преобразованы в ратуши с подчинением их губернаторам и воеводам и существенным ограничением их функций. Уничтожается выборный суд, и судебная власть передается губернаторам и воеводам; упраздняются главный и городские магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Таким образом, попытка Петра Великого реформировать местное самоуправление не удалась.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой реорганизовала всё местное управление на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года, жалованной грамотой дворянству 1785 года и «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» того же года.

Грамота разделила горожан на 6 сословных групп, получивших свой особый статус. Именитые граждане и купцы освобождались от телесных наказаний. Записанные в цехи имели монопольное право на открытие ремесленных заведений. Посадские или относившиеся к шестому разряду имели право лишь на мелкие промыслы и торговлю.

«Градское общество» возводилось в ранг юридического лица, наделялось правами заводить собственность, иметь доходы с имуществ, устанавливать с населения специальные сборы.

Первичным органом местного самоуправления стало городское собрание. Однако право избирать и быть избранным было предоставлено лишь тем жителям, которые достигли 25-ти лет и имели годовой доход не менее 50 рублей ассигнациями.

Городское собрание избирало городского голову, членов магистрата, старост, а также заседателей в общие и сословные учреждения. Распорядительным органом самоуправления была избранная на собрании общая городская дума, состоящая из головы и гласных от городского населения.

Дума собиралась раз в три года, за исключением экстренных случаев. Общая дума избирала исполнительный орган — шестигласную думу, в которой каждая группа населения (сословие) имела по одному гласному.

В ведении думы находились вопросы благоустройства, обеспечение продовольствием, развитие торговли и промыслов, защита сословных прав, а также надзор за порядком в городе.

Компетенция городского самоуправления в первой половине XIX века была ограничена решением хозяйственных вопросов. К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местные администрации почти повсеместно фактически упразднили думы — и общие, и шестигласные, приняв на себя их функции и передав их самовольно созданным учреждениям. Городское хозяйство и управление были доведены до полного расстройства.

В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкой реформы по освобождению крестьян. За ней последовала реформа местного управления, причем император остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления».

На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июля 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами было вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являлись избираемые соответственным собранием или думой управы. Избирательное право обуславливалось имущественным цензом.

По Высочайше утвержденному «Городовому положению» от 16 июля 1870 г. «попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству передаются городскому общественному управлению».

Этим же документом создавались всесословные городские думы и управы. Они выбирались на четыре года. Крупные, мелкие и средние налогоплательщики, разделенные на соответствующие курии, избирали от своих групп равное количество гласных. Это давало заметное представительство в думе крупным предпринимателям.

Круг вопросов, находящихся в компетенции городского самоуправления, был, в основном, тем же, что и в первой половине XIX столетия: дела по устройству этого управления, по городскому хозяйству, по благоустройству городов, устройству и содержанию улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, освещению улиц, по борьбе с пожарами и стихийными бедствиями, по благосостоянию городского населения и обеспечению народного продовольствия, попечение народного образования, устройство театров, музеев, библиотек, предоставление правительству сведений о местных нуждах.

Для функционирования городского самоуправления создавались городские избирательные собрания, городская дума и городская управа.

Городские избирательные собрания созывались для избрания городской думы через каждые четыре года. Выбирать гласных в городскую думу имел право каждый русский подданный не моложе 25 лет, имевший недвижимую собственность, с которой уплачивался в пользу города налог, или содержавший торговое или промышленное заведение, или уплачивавший в течение двух лет установленный сбор со свидетельств купеческого, промыслового первого разряда или с билетов на содержание промышленных заведений.

Лишались права голоса опороченные по суду, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), признанные несостоятельными, исключенные из сословных обществ. Не имели права выбирать губернатор, члены губернского по городским делам присутствия, за исключением городского головы, члены губернского правления и чины местной полиции, находящиеся на своих должностях.

Не имели права голоса и женщины.

В гласные городской думы мог быть избран каждый, имеющий право голоса. Выбранным считался получивший наибольшее количество голосов, но не менее половины голосов всех избирателей.

По «Городовому положению» городская дума «представляет собой все городское общество».

Думе были предоставлены права назначать выборных должностных лиц, определять им содержание, устанавливать городские сборы и налоги, снимать недоимки, определять расходы на городские нужды, рассматривать и утверждать отчеты должностных лиц, устанавливать правила управления городским имуществом, определять общий порядок действий исполнительной городской власти. Рассмотрение политических вопросов в компетенцию городской думы не входило.

Дела в думе решались простым большинством, за исключением особых определений: в вопросах о недвижимости, о финансах и об отстранении от должности лиц городского самоуправления, когда требовалось присутствие не менее половины гласных и решение принималось большинством в две трети голосов.

Первое заседание Тульской городской Думы, избранной в соответствии с «Городовым положением», состоялось 7 декабря 1870 г. Из 72 гласных присутствовало 70.

В конце XIX — начале ХХ вв. Тульская городская Дума за особые заслуги присваивала звание почетного гражданина города.

Это звание необходимо отличать от сословия с тем же названием. В 1832 году в России было установлено сословие почетных граждан (потомственных и личных), к которому могли быть причислены дети дворян, священников, купцы I гильдии, пробывшие в ней не менее 10 лет, и II гильдии (не менее 20 лет). Почетные граждане имели ряд льгот. Решение о причислении к сословию принимал Сенат. В сословие потомственных почетных граждан было возведено, по крайней мере, не менее 600 туляков.

А звание почетного гражданина города Тулы городская Дума присвоила всего лишь десяти нашим землякам. Никаких льгот звание его обладателю не давало, скорее, морально обязывало расширить благотворительную и общественную деятельность.

19 июля 1914 года началась Первая мировая война.

25 июля состоялось чрезвычайное заседание Тульской городской Думы. В заявлении, принятом на заседании, говорилось: «Городская Дума потрясена посягательством Германии и ее союзников на честь и славу Российской империи. Мы единодушно будем жертвовать всем необходимым для общей победы. Мы направляем на имя посланников Сербии и Черногории в Санкт-Петербурге телеграммы с заверением в братской помощи и самом сердечном расположении к народам этих государств».

Февральская революция изменила систему местного самоуправления в России. 15 апреля 1917 г. Временное правительство приняло «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум», согласно которым органы городского самоуправления должны были немедленно по обнародовании «Правил» приступить к составлению списка избирателей для выборов гласных дум, избираемых сроком до 1 января 1919 г.

Правом выбора пользовались все граждане России всех национальностей и вероисповеданий независимо от пола. Возрастной ценз устанавливался в 20 лет. Военнослужащие участвовали в выборах на общих основаниях.

В выборах не могли принимать участие высшие представители власти региона; служившие в милиции (полиции); монашествующие; в установленном порядке признанные недееспособными; осужденные за уголовные преступления «до истечения трех лет по отбытии наказания».

Тульская городская Дума осудила Октябрьский переворот в столице.

7 декабря 1917 г. на заседании Тульского Совета рабочих и солдатских депутатов было провозглашено установление в губернии Советской власти.

Городская Дума решила: «Ни этой власти, ни власти ленинцев не признавать и продолжать свою работу… до тех пор, пока вооруженная большевистская сила… не прервет этой работы».

В декабре 1917 г. и в январе-феврале 1918 г. Дума собиралась на заседания, продолжала работу Управа.

3 марта исполком Совета постановил взять в ведение советского распределительного аппарата все дела по распределению в городе продовольствия. Управа отказалась передать Совету свой продовольственный отдел. 5 марта Дума и Управа были объявлены распущенными, а их помещения заняты вооруженным караулом. Вся полнота власти в городе перешла к Исполнительному комитету Тульского Совета рабочих и солдатских депутатов.